关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的解读

作者:   来源:科技日报   发布者:亦云   日期:2014-10-22   今日/总浏览:5/6034

跑部钱进,多头申报,九龙治水……这些被科技界广为诟病的现象或将因一场重大科技体制改革而杜绝。

日前,科技部、财政部在长期调研基础上共同起草了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(以下简称《方案》),并已报党中央、国务院批准,将择日发布实施。

如果把此方案通俗地概括成一句话就是:政府各部门不再直接管理具体项目,国家科技计划将全面整合成五大类。

“本次改革针对所有实行公开竞争方式的中央财政科技计划,也就是说民口中央财政科技经费有一半以上,将纳入改革整合的范畴。”财政部教科文司司长赵路向科技日报透露。

“此次改革绝不是部门之间简单加强协调和分工,项目避免重复的治标之举,而是上升到国家层面,重构现有科技计划体系并转变相关政府部门科技管理职能,实现系统化改革,这是一场攻坚战,已涉入改革深水区,具有艰巨性和复杂性。”科技部条财司司长张晓原认为。

管理体制将以目标和绩效为导向

我国中央财政科技经费中,“科技项目”这块蛋糕就有国家自然基金会、中科院、发改委、科技部、中石油、卫计委、农业部、教育部、环保部、建设部等多个部门“分切”。

据记者了解,我国有近40个部门管理着近百个中央财政科技计划(专项、基金等)。在科技管理和项目支持上,也或多或少存在被戏称的“九龙治水”、“天女散花”的现象。

这种局面有望通过此次改革得到扭转。

赵路将改革核心总结为“重构计划体系,转变政府职能,创新实施方式,提高资金效益”。具体来说,以前科技计划边界、定位不清,上下两头都管,现在要打乱重来,按照科学规律重构计划体系;政府则“往后退一步,往高站一层,”干规划、布局、监督等该干的事;系统设计科技计划组织方式,围绕重点任务配置资源,打通上下游各个链条,让科研人员和单位公平地拿到科研项目,强调绩效考核,体现科学公平有效;通过调整科技计划的结构、布局和实施方式,激活存量,形成聚焦,集中财力办大事。

为此《方案》提出,优化整合的总体目标是,强化顶层设计,打破条块分割,建立具有中国特色的以目标和绩效为导向的科技计划(专项、基金等)管理体制,更加聚焦国家目标,更加符合科技创新规律,更加高效配置科技资源,更加强化科技与经济的紧密结合,最大限度激发科研人员创新热情。

《方案》还提出推进优化整合必须遵循五个原则,即:转变政府科技管理职能、聚焦国家重大战略任务、促进科技与经济深度融合、明晰政府与市场的关系、坚持公开透明和社会监督。

政府不再管资金分配和具体项目

本次改革倒逼政府职能转变最大的突破就是,政府各部门不再直接管理具体项目,改变过去既当运动员、又当裁判员的局面。

为此,将建立公开统一的国家科技管理平台。其中,决策层面就是建立联席会议制度,由科技部门牵头,财政、发改等相关部门参加科技计划(专项、基金等)管理联席会议,共同制定议事规则,负责审议科技发展战略规划、科技计划(专项、基金等)的布局与设置、战略咨询与综合评审委员会的设立、专业机构的遴选择优等事项。

据科技部社发司副司长田保国透露,其实,在大气污染治理领域,就已经进行了跨部门统筹协调的探索尝试:科技部、教育部、中科院、工程院、自然科学基金会、环境保护部、卫生计生委、气象局等部门,以需求为导向,按分工要求,加强各类计划统筹,提出了6项科研工作,并分解为24项科研重点任务,明确各自分工、责任单位和时间进度。类似的改革试点已初获成效。

政府部门从资金的具体分配和项目的日常管理中解放出来,抓战略、抓规划、抓布局、抓监督。那么,广受科技界和社会关注的项目管理,如受理项目申请、评审、立项、过程管理以及结题验收等工作交给谁呢?《方案》给出的答案是:依托规范化的专业机构。

其实,从国外情况看,各主要国家大都由专业机构负责具体项目管理,包括受理申请、评审、立项、实施过程管理和结题验收等。但专业机构的设置又有多种模式,有的独立于政府部门之外,有的隶属于政府部门,还有委托社会化的非营利机构管理。

本次改革结合我国实际情况进行深入研究,认为专业机构的建设要兼顾现实可操作和未来长远发展。当前,主要依托现有具备科研管理专长的单位进行改造,形成若干符合要求的专业机构。

“专业机构是科研项目的实施载体。其实,自然基金会也是专司基础研究的专业机构。”赵路介绍,除了这种本身已存在的专业机构之外,还要在改革过程中组建若干专业机构。但这些机构必须有标准,即准入门槛,同时机构内外有好的监管方式,如完善的法人治理结构、章程等行为规范,并非哪个部委的下属事业单位挂个牌“改头换面”。

随着科技体制改革和事业单位分类改革的深化,以及法治环境和监管体系的成熟,专业机构将逐步市场化和社会化。

那么,这会不会导致从“跑部门”到“跑机构”的异化?如何加强对专业机构的监管,避免权力寻租和黑箱交易?“为规范专业机构建设和运行,《方案》对制定统一的专业机构管理制度和标准,促进相关单位的改革提出了要求。”张晓原解释,“政府并非放手不管,而是要与专业机构签订委托协议,并制定规范和统一的项目评审规则。科技部、财政部定期对其履职进行检查、监督和评价,并且建立责任倒查机制,可以说,监管力度是大大加强了。而且专业机构也是动态调整的并接受社会监督。”

此外,国家科技管理平台内容还包括:设立战略咨询和综合评审委员会,统一对科技发展战略规划和科技计划(专项、基金等)提供决策咨询,对项目评审提出指导意见,对特别重大的项目组织评审;建立统一的评估和监管机制,把监督和评估结果作为财政后续支持的重要依据,提高科技投入的绩效,多出成果和人才;建立动态调整和终止机制,使科技资源配置能够根据新形势新要求及时做出调整优化,适应新的创新部署,新设立科技计划要严格按程序报批;完善国家科技管理信息系统,为科技计划(专项、基金等)宏观统筹和信息公开提供技术支撑,并主动向社会公开信息,接受公众监督。

而对于社会公众关注的科研项目管理问题,其实,早在今年3月国务院下发的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(简称《意见》)已做出了回应。

“目前,我们在信用体系建设、加强项目承担单位内控监管、建立专家公开制度和责任倒查机制等做出了一些改革探索。”张晓原告诉科技日报记者,《意见》主要是涉及科研项目管理层面,而《方案》则从国家宏观层面宏观统筹,进行政府职能调整改革,这只是深化科技体制改革中的一环,后续还将在实现开放共享等方面有新的突破。

计划重复资助,项目追求“大而全”“小而全”,项目数量多但聚焦度不够……种种问题导致我国中央财政科技资金的使用效益没有充分发挥。深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革就是直面当前突出问题,对症下药。当务之急就是对我国科技计划“动真刀”。

为此,即将发布的《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(以下简称《方案》)绝对不是对我国现有科技计划进行简单的项目查重或“合并同类项”,而是构建新的科技计划(专项、基金等)布局。这也是优化整合的关键。

破除碎片化和聚焦难的顽疾

在科技部条财司司长张晓原看来,几十年来,我国搞的“两弹一星”工程特别是改革开放后863计划、973计划、国家自然科学基金等国家科技计划做出了历史性贡献,相较于发达国家,在某些领域,投入效率是不错的。但这些计划在体系布局、管理体制、运行机制、总体绩效等方面都存在诸多问题,突出表现在科技计划碎片化和科技项目取向聚焦不够两个方面。

由于我国现有科技计划多是陆续设立,且按不同研发阶段设置和部署,在不同发展阶段应对迫切需要可解燃眉之急,但在应对新科技革命和产业变革时,由于缺乏顶层设计和宏观统筹,就显得“力不足”了。而且一个部门的支持强度有限,往往只能支持某个阶段的研发资金需求,造成创新链条脱节。

同时,科技管理部门由于缺乏沟通协调,互不通气,多头管理导致科技资源配置碎片化。由此出现了科研人员多头申请课题,花大量精力跑部门、跑项目、跑经费等怪现象。

“《方案》制定之前,科技部、财政部深入分析了我国科技界分散、封闭、重复、低效等突出问题。”财政部教科文司司长赵路介绍说,“我们对我国近百个类型的科技计划进行逐一梳理和定位,摸清家底,确定了优化整合范围。”

国家科技计划整合成五大类

《方案》提出了新的科技计划体系,将我国现有的林林总总各类中央财政科技计划归为五类。

一是国家自然科学基金。加强基础研究和科学前沿探索,支持人才和团队建设,增强我国源头创新能力。二是国家科技重大专项。聚焦国家重大战略产品和重大产业化目标,在设定时限内进行集成式协同攻关,解决“卡脖子”问题。三是国家重点研发计划。针对事关国计民生的农业、能源资源、生态环境、健康等领域中需要长期演进的重大社会公益性研究,以及事关产业核心竞争力、整体自主创新能力和国家安全的战略性、基础性、前瞻性重大科学问题、重大关键共性技术和产品、重大国际科技合作,通过设立重点专项进行全链条设计,加强跨部门、跨行业、跨区域组织研发布局和协同创新,为国民经济和社会发展主要领域提供持续性的支撑和引领。四是技术创新引导专项(基金)。通过风险补偿、后补助、创投引导等方式,按照市场规律引导支持企业技术创新活动,促进科技成果转移转化和资本化、产业化。五是基地和人才专项。加强科研条件建设,促进科技资源开放共享,打造国家科技创新高地,支持创新人才和优秀团队的科研工作。

五个方面的科技计划(专项、基金等)都要纳入公开统一的国家科技管理平台,中央财政加大支持。

此次《方案》提出的重大改革亮点就是设立国家重点研发计划。为此,科技部管理的973计划、863计划、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项,发展改革委、工业和信息化部管理的产业技术研究与开发资金,有关部门管理的公益性行业科研专项等,都将纳入“国家重点研发计划”范畴。

新设立的国家重点研发计划,旨在瞄准国民经济和社会发展各主要领域的重大、核心、关键科技问题,以重点专项的方式,从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条设计,一体化组织实施,使其中的基础前沿研发活动具有更明确的需求导向和产业化方向,加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领。

3年过渡期后将全面步入新轨

对于我国既有的科技计划这个“大盘子”进行系统整合并非易事,更不能一蹴而就。因此改革将按照整体设计、试点先行、逐步推进的原则开展。通过撤、并、转等方式,对现有科技计划(专项、基金等)按五类进行优化整合,大幅减少科技计划(专项、基金等)数量,整合形成的科技计划(专项、基金等)按照新的组织实施方式运行。

具体时间表是:2014年,启动公开统一的国家科技管理平台建设,对部分具备条件的科技计划(专项、基金等)进行优化整合,在重点领域先行组织部分重点专项进行试点。2015年至2016年,基本建成公开统一的国家科技管理平台,基本完成各类科技计划(专项、基金等)的优化整合,实现科技计划(专项、基金等)安排和预算配置的统筹协调。2017年,经过3年的改革过渡期,全面按照优化整合后的五类科技计划(专项、基金等)运行,现有各类科技计划(专项、基金等)经费渠道将不再保留,并在实践中不断深化改革。

张晓原特别强调,此次改革的是适合公开竞争的科研项目经费,对于稳定支持的部分不在优化整合范围之内。

“当然,本次改革只是一个突破口,它将带动科技其他方面的改革向纵深推进,从体制机制上为创新驱动发展战略的实施建立一个好的生态系统。”张晓原说。